Riforma fiscale, disegno di legge delega al Governo

Il 15 giugno 2012, è stato presentato alla Camera dei Deputati dal Ministro dell’Economia e delle Finanze, Mario Monti, il Disegno di Legge Delega per la “Riforma fiscale”.
Questo Disegno di Legge Delega si prefigge lo scopo di correggere alcuni aspetti critici del sistema fiscale italiano per renderlo “più equo, trasparente ed orientato alla crescita economica”.
Un principio importante del Disegno di Legge Delega è quello di dare maggiore certezza al sistema tributario italiano e migliorare i rapporti con i contribuenti.
A ciò si aggiunge la volontà di proseguire nel contrasto all’evasione e all’elusione fiscale e nel riordino dei fenomeni di erosione.
Altro aspetto rilevante è rappresentato, sicuramente, dalla riforma del catasto dei fabbricati, mentre, per quanto riguarda la crescita, particolare attenzione merita la revisione della fiscalità ambientale.
E’ previsto che la Legge Delega sarà attuata a parità di gettito; di conseguenza, è escluso alcun aumento della pressione fiscale. La razionalizzazione del prelievo in funzione dell’equità e della rimozione delle distorsioni comporterà una redistribuzione del prelievo, ma questa resterà confinata all’interno dei singoli comparti. A titolo puramente esemplificativo, la riforma del catasto persegue l’obiettivo di una maggiore equità, avvicinando le singole rendite catastali ai valori effettivi di mercato, ma alla revisione delle rendite si accompagnerà, contestualmente, quella delle aliquote, in modo da mantenere invariato il carico fiscale complessivo sui fabbricati.
Allo stesso modo, la razionalizzazione della tassazione dei redditi d’impresa e di lavoro autonomo e delle agevolazioni fiscali comporterà aumenti o riduzioni di carico impositivo sui singoli contribuenti, ma per il complesso delle imprese il carico fiscale resterà invariato. Analogamente, il riordino dei fenomeni di erosione fiscale non comporterà aumenti del prelievo complessivo, essendo finalizzato alla razionalizzazione del sistema, a parità di gettito.

Di seguito, si illustrano i principi contenuti nel Disegno di Legge Delega.

1. Delega al Governo per la revisione del sistema fiscale (Art. 1).
Il Governo è dunque delegato ad adottare, entro 9 mesi dall’entrata in vigore della Legge, uno o più decreti legislativi di modifica del sistema fiscale, secondo i principi ed i criteri direttivi di seguito indicati.

2. Revisione del catasto dei fabbricati (Art. 2).
Viene prevista, in collaborazione con i Comuni, la revisione del Catasto dei fabbricati, con l’obiettivo di attribuire a ciascuna unità immobiliare un valore patrimoniale e la rendita che siano riferibili ai prezzi medi espressi dal mercato su base triennale, definendo gli ambiti territoriali del mercato immobiliare.
La norma dispone che non vi dovrà essere aggravio di imposizione per i contribuenti e che le aliquote si ridurranno con l’incremento dei valori immobiliari, specie per le imposte sui trasferimenti.
Per le unità immobiliari a destinazione catastale “ordinaria” (ad esempio, le abitazioni) sarà utilizzato come unità di consistenza il metro quadrato in luogo del vano, ed il valore sarà determinato con funzioni statistiche che ricolleghino valore di mercato, localizzazione e caratteristiche edilizie.
Per le unità immobiliari a destinazione catastale “speciale” (ad esempio, gli immobili strumentali all’attività di impresa), si dovrà operare sulla base della stima diretta con metodi standardizzati e parametri di consistenza oppure con riferimento al costo od al reddito dell’immobile stesso.
La rendita media ordinaria sarà stabilita con funzioni statistiche che collegheranno i redditi da locazione, la localizzazione e le caratteristiche edilizie dei beni per ciascun ambito qualora esistano dati consolidati sul mercato delle locazioni. In mancanza di tali dati, si applicheranno dati desumibili dal mercato su un arco temporale triennale.

3. Stima e monitoraggio dell’evasione (Art. 3).
E’ prevista l’adozione di una metodologia di rilevazione dell’evasione fiscale su tutti i principali tributi basata sul confronto tra i dati della contabilità nazionale (forniti dall’Istat) e quelli acquisiti dall’Anagrafe tributaria.
A tale scopo sarà istituita, presso l’Istat, una Commissione indipendente che utilizzerà criteri trasparenti ed avallati da esperti del settore.
Inoltre, viene previsto l’obbligo di redigere un rapporto annuale, all’interno della procedura di bilancio, sulla strategia seguita e sui risultati conseguiti sul fronte della lotta all’evasione fiscale.

4. Monitoraggio e riordino delle disposizioni in materia di erosione fiscale (Art. 4)
Viene introdotto l’obbligo, all’interno della procedura di bilancio, di redigere un rapporto annuale sulle cosiddette “tax expenditures” o “spese fiscali”. In pratica, sarà monitorata qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell’imponibile o delle imposte, regime sostitutivo o di favore, sulla base di metodi e di criteri stabili nel tempo, che consentano anche un confronto con i programmi di spesa.
Inoltre, viene prevista la possibilità di eliminare, ridurre o riformare le spese fiscali che appaiano, in tutto o in parte, ingiustificate o superate alla luce delle mutate esigenze sociali od economiche o che costituiscano una duplicazione, ferma restando la priorità della tutela della famiglia, della salute, delle persone economicamente o socialmente svantaggiate, del patrimonio artistico e culturale, della ricerca e dell’ambiente.
Con le maggiori entrate e le minori spese verrà, inoltre, razionalizzato e stabilizzato l’istituto del 5 per mille.

5. Disciplina dell’abuso del diritto ed elusione fiscale (Art. 5)
Verrà introdotto il principio generale di divieto dell’“abuso del diritto”, unificando tale concetto con quello di “elusione fiscale” ed estendendolo a tutti i tributi.
Tale nuova “norma di carattere generale” sarà fondata su determinati principi e criteri direttivi, tra i quali si segnalano:
– quello di definire la condotta abusiva come uso distorto di strumenti giuridici idonei ad ottenere un risparmio d’imposta, anche qualora tale condotta non fosse in contrasto con alcuna specifica disposizione;
– quello di garantire, in ogni caso, la libertà di scelta del contribuente tra diverse operazioni che comportano un diverso impatto fiscale;
– quello di prevedere l’inopponibilità all’Amministrazione finanziaria degli strumenti giuridici idonei ad ottenere un risparmio d’imposta ed il conseguente potere di quest’ultima di disconoscere tale risparmio d’imposta;
– quello di disciplinare il regime della prova, ponendo a carico dell’Amministrazione finanziaria l’onere di dimostrare la condotta abusiva ed a carico del contribuente l’onere di dimostrare l’esistenza di valide ragioni extrafiscali;
– quello di prevedere, a pena di nullità, nella motivazione dell’accertamento una formale individuazione della condotta abusiva;
– quello di garantire un efficace contraddittorio tra Amministrazione finanziaria e contribuente a salvaguardia del diritto di difesa in ogni fase dell’accertamento ed in ogni grado di giudizio;
– quello di prevedere che, in caso di ricorso, le sanzioni e gli interessi sono riscuotibili dopo la sentenza della commissione tributaria provinciale.

6. Gestione del rischio fiscale, governance aziendale e tutoraggio (Art. 6)
Con lo scopo di instaurare tra Fisco e contribuenti un rapporto basato sul dialogo, sulla fiducia reciproca e sulla collaborazione, saranno introdotte norme che prevedano forme di comunicazione e cooperazione rafforzata tra le imprese e l’Amministrazione finanziaria, nonché, per i soggetti di maggiori dimensioni, la previsione di sistemi aziendali strutturati di gestione e controllo del rischio fiscale.
A tal fine verranno previsti incentivi sotto forma di minori adempimenti per i contribuenti e di riduzione delle eventuali sanzioni.
Per i contribuenti di minori dimensioni operanti come persone fisiche, invece, verrà ampliato l’istituto del “tutoraggio”, al fine di garantire loro una migliore assistenza per l’assolvimento degli adempimenti, la predisposizione delle dichiarazioni ed il calcolo delle imposte.
Infine, verrà rivista la disciplina dell’interpello.

7. Semplificazione (Art. 7)
Nell’ottica della “semplificazione” saranno sottoposti a revisione gli adempimenti amministrativi a carico dei contribuenti. In particolare, saranno cancellati quegli adempimenti ritenuti “superflui”, che possano dare luogo a duplicazioni o che risultino di scarsa utilità per l’Amministrazione finanziaria ai fini dell’attività di controllo e di accertamento o che, comunque, non siano conformi al principio di proporzionalità.
Inoltre, saranno revisionate le funzioni:
– dei sostituti d’imposta;
– dei centri di assistenza fiscale;
– degli intermediari fiscali.

8. Revisione del sistema sanzionatorio (Art. 8)
Sarà interessato da revisione anche il sistema sanzionatorio penal-tributario secondo criteri di predeterminazione e proporzionalità rispetto alla gravità dei comportamenti dei contribuenti, prevedendo la punibilità con la pena detentiva compresa tra un minimo di 6 mesi ed un massimo di 6 anni, dando rilievo alla configurazione del reato per i comportamenti fraudolenti, simulatori o finalizzati alla creazione ed all’utilizzo di documentazione falsa.
Verranno individuati i confini tra le fattispecie di elusione e quelle di evasione fiscale con le relative conseguenze. Inoltre, verrà rivisitato il regime della dichiarazione infedele e del sistema sanzionatorio amministrativo al fine di correlare le sanzioni all’effettiva gravità dei comportamenti. Sarà, anche, possibile la riduzione delle sanzioni per le fattispecie meno gravi o l’applicazione delle sanzioni amministrative in luogo di quelle penali.
Infine, sarà definita la portata applicativa del raddoppio dei termini di accertamento, soltanto in presenza di un effettivo invio della denuncia per violazioni che hanno rilevanza penale entro un termine correlato allo spirare del termine ordinario di decadenza.

9. Rafforzamento dell’attività conoscitiva e di controllo (Art. 9)
E’ previsto il rafforzamento dell’utilizzo da parte dell’Amministrazione finanziaria di controlli mirati, facendo uso, in modo appropriato e completo, degli elementi contenuti nelle banche dati e realizzando sinergie con altre autorità pubbliche, nell’ottica di migliorare l’efficacia delle metodologie di controllo.
Inoltre, sarà stabilito l’obbligo di garantire l’assoluta riservatezza nell’attività conoscitiva e di controllo fino alla completa definizione dell’accertamento.
Ancora, l’Amministrazione finanziaria sarà tenuta ad osservare, nell’ambito dell’attività di controllo, il principio fondamentale di ridurre al minimo gli ostacoli al normale svolgimento dell’attività economica del contribuente, garantendo, in ogni caso, il rispetto del principio di proporzionalità.
Verrà rafforzato l’istituto del “contraddittorio” nella fase di indagine, prevedendo la subordinazione dei successivi atti di accertamento e di liquidazione, all’esaurimento del contradditorio procedimentale.
Infine, sarà ampliata la tracciabilità dei pagamenti e potenziato l’utilizzo della fatturazione elettronica.

10. Revisione del contenzioso tributario e della riscossione degli enti locali (Art. 10)
Viene revisionato il processo tributario con lo scopo di definire più velocemente le controversie dinanzi alle commissioni tributarie. A tal fine, verranno introdotte procedure stragiudiziali di definizione delle liti di modesta entità.
Verrà, inoltre, estesa la conciliazione giudiziale alla fase di appello ed al giudizio di revocazione. Sarà ridefinita la distribuzione delle Commissioni tributarie sul territorio per razionalizzare l’utilizzazione del personale amministrativo e dei giudici. Infine, sarà rivista la riscossione degli enti locali.

11. Unificazione dell’imposizione sui redditi di impresa e di lavoro autonomo e previsione di regimi forfetari per i contribuenti di minori dimensioni (Art. 11)
Una novità di rilievo sarà l’introduzione di quella che è stata definita, comunemente, “Imposta sul Reddito Imprenditoriale” (“IRI”) su tutti i redditi d’impresa commerciale o di lavoro autonomo, compresi quelli prodotti in forma associata, percepiti dagli attuali soggetti passivi Irpef ed Ires, a prescindere dalla forma giuridica con cui si svolge l’attività (quindi, sia in caso di svolgimento dell’attività in forma individuale che sotto forma di società).
In pratica, viene introdotta una forma di tassazione separata che prevede:
– l’assoggettamento all’Irpef, in modo progressivo (quindi, secondo gli scaglioni di reddito), delle sole somme erogate dall’impresa o dalla società alla persona fisica titolare o socio (tali somme saranno considerate costi deducibili ai fini della determinazione della nuova “IRI”);
– l’assoggettamento alla nuova “IRI”, in modo proporzionale, del reddito d’impresa e degli utili derivanti dalle attività professionali sia delle persone fisiche che delle società.
L’introduzione della tassazione separata (imposte sull’attività di impresa – imposte sulla persona fisica), dovrebbe rendere neutrale il fattore fiscale nella scelta della forma giuridica con cui svolgere l’attività d’impresa.
Inoltre – a fronte della minore imposizione sul reddito dell’impresa (proporzionale), rispetto a quello personale (progressivo) – dovrebbe essere incentivato il reinvestimento degli utili nell’impresa.
Per i contribuenti di minori dimensioni saranno introdotti regimi fiscali che prevedano il pagamento forfetario di un’unica imposta in sostituzione di quelle dovute, purché a tendenziale invarianza dell’importo complessivo dovuto, coordinandoli con analoghi regimi vigenti.
Tali regimi fiscali potranno essere applicati su opzione del contribuente.

12. Razionalizzazione della determinazione del reddito d’impresa e della produzione netta (Art. 12)
Con lo scopo di ridurre le incertezze nella determinazione del reddito e della produzione netta e per favorire l’internazionalizzazione dei soggetti economici operanti in Italia, verranno introdotti criteri chiari e coerenti con la disciplina di redazione del bilancio, in particolare per determinare il momento di realizzo delle perdite su crediti.
Inoltre, sarà rivista la disciplina impositiva delle operazioni transfrontaliere.
Interventi, in tal senso, sono previsti in merito:
– all’individuazione della residenza fiscale;
– al regime di imputazione per trasparenza delle società controllate estere e di quelle collegate;
– al regime di rimpatrio dei dividendi provenienti dagli Stati con un regime fiscale privilegiato;
– al regime di deducibilità dei costi di transazione commerciale dei soggetti insediati nei predetti Stati;
– al regime di applicazione delle ritenute transfrontaliere;
– al regime di tassazione delle stabili organizzazioni all’estero e di quelle insediate in Italia di soggetti non residenti;
– al regime di rilevanza delle perdite di società del gruppo residenti all’estero.
Infine, verranno revisionati i regimi di deducibilità degli ammortamenti, delle spese generali e di particolari categorie di costi, salvaguardando e specificando il concetto di “inerenza” e limitando le differenziazioni tra settori economici.

13. Razionalizzazione dell’imposta sul valore aggiunto e di altre imposte indirette (Art. 13)
Si procederà alla razionalizzazione dell’Iva e delle altre imposte indirette. In particolare verranno razionalizzati i regimi speciali ai fini dell’Iva (quali, ad esempio, agricoltura, editoria, giochi, spettacoli ed intrattenimento).
Inoltre, verrà data attuazione all’Iva di gruppo, prevista dall’art. 11 della Direttiva n. 2006/112/CE. In pratica, verrà stabilito che si potranno considerare come unico soggetto passivo ai fini dell’Iva, le persone stabilite nel territorio dello stesso Stato giuridicamente indipendenti, ma strettamente vincolate tra di loro da rapporti finanziari, economici ed organizzativi.
Infine – con l’obiettivo di semplificare gli adempimenti e razionalizzare le aliquote – verranno revisionate le imposte di registro, di bollo, ipotecarie e catastali, sulle concessioni governative, sulle assicurazioni e sugli intrattenimenti, con eventuale accorpamento o soppressione di particolari fattispecie.

14. Fiscalità ambientale (Art. 14)
In sintonia con le politiche adottate dall’Unione Europea per lo sviluppo sostenibile, viene progettato il riordino della fiscalità ambientale al fine di preservare e garantire l’equilibrio ambientale (“incentives and green taxes”).
Inoltre, verrà rivista la disciplina delle accise sui prodotti energetici in funzione del contenuto di carbonio, come previsto dalla proposta di Direttiva del Consiglio europeo in materia di tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità.
Il gettito derivante dall’introduzione della “carbon tax” sarà destinato, prioritariamente, al finanziamento del sistema di incentivazione delle fonti rinnovabili e degli interventi volti alla tutela dell’ambiente, in particolare alla diffusione delle tecnologie a basso contenuto di carbonio.
L’entrata in vigore delle disposizioni riguardanti la fiscalità ambientale sarà coordinata con la data di recepimento nei Paesi membri dell’UE della disciplina armonizzata decisa a livello europeo.

15.  Giochi pubblici (Art. 15)
Verrà rivista la tassazione dei giochi ed il loro regime, con la finalità prevalente di prevenire o recuperare fenomeni di ludopatia; di contrastare forme di pubblicità del gioco non conforme a quello considerato lecito; di assicurare una efficace ed effettiva tutela dei minori dai rischi di loro attrazione alla partecipazione ai giochi pubblici con vincite di denaro.

16. Procedura (Art. 16)
Nel Disegno di Legge Delega si prevede che gli schemi dei decreti attuativi della Legge Delega siano trasmessi alle Camere per l’espressione dei pareri da parte delle Commissioni competenti, le quali dovranno pronunciarsi entro 30 giorni (prorogabili di ulteriori 10 giorni). Trascorso tale termine, il parere si intende espresso in senso favorevole.
Correzioni od integrazioni ai decreti attuativi potranno essere apportate entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore del medesimi decreti.

17. Oneri finanziari (Art. 17)
L’attuazione della Legge Delega non deve prevedere nuovi o maggiori oneri o diminuzioni di entrate a carico del bilancio dello Stato. In pratica, la “Riforma fiscale” deve essere attuata a “costo zero”.